Las modernas sociedades tecnológicas están fundadas sobre cuatro grandes e insustituibles pilares. El primero y principal lo constituyen el trabajo y las ideas humanas: destrezas manuales y saberes intelectuales; el segundo, los materiales con que se hacen los productos y dispositivos; el tercero es la información que sirve para diseñar y procesar los bienes materiales y el último, aunque no en importancia, es la energía que permite dar forma a los materiales, procesar la información y transportar los bienes y las personas. Los hidrocarburos, al ser la fuente más concentrada de energía, son todavía hoy irreemplazables en vehículos de transporte como los aviones, pero para los restantes debería ceder lugar a otras menos contaminantes.
Son también el insumo imprescindible para la fabricación de fertilizantes y de los versátiles materiales estructurales que son los plásticos, casi insustituibles en artefactos de todo tipo. Si nos cupieran dudas sobre su importancia, la reafirmaría terminantemente la historia del petróleo en la Argentina, historia que la mayoría tiende a olvidar (léase, por ejemplo, la serie de ocho artículos que sobre el tema publiqué en este diario).
La convicción de que el control de los hidrocarburos es un medio crucial de buen gobierno fue -desde la jerarquización de YPF por Yrigoyen- una de las banderas históricas del radicalismo. Esta bandera ha sido hoy reemplazada, en todas las provincias argentinas, por el cortoplacista criterio contable de los ingresos fiscales inmediatos. La importancia de los hidrocarburos fue bien comprendida por los convencionales constituyentes rionegrinos de 1988. Establecieron entonces, en el artículo 79 de la Constitución, estas sabias prescripciones:
"Los yacimientos de gas, petróleo y de minerales nucleares existentes en el territorio provincial y en la plataforma marítima son bienes del dominio público provincial. Su explotación se otorga por ley, por convenio con la Nación. La provincia interviene en los planes de exploración o explotación preservando el recurso, aplicando un precio diferencial para los hidrocarburos cuando éstos son extraídos en forma irracional y asegurando inversiones sustitutivas en las áreas afectadas, para el sostenimiento de la actividad económica. La ley fija los porcentajes de los productos extraídos que necesariamente deberán ser industrializados en su territorio. La provincia toma los recaudos necesarios para controlar las cantidades de petróleo y gas que se extraen".
Este artículo anticipó -junto con los similares de otras constituciones provinciales- al artículo 124 de la Constitución nacional de 1994, ya que en 1988 la explotación de los yacimientos era atribución nacional. Una de las dudas de los convencionales fue si las autoridades provinciales serían capaces de mirar más allá de sus fronteras y ponderar la importancia nacional del recurso. De allí la previsión de que las explotaciones se otorgaran por ley y por convenio con la Nación.
Del espíritu del debate de esa Convención Constituyente surge claramente que la prescripción "su explotación se otorga por ley" asigna esa atribución al Poder Legislativo, a discutir caso por caso, sin indebidas delegaciones incondicionales y permanentes. Por esta razón es inconstitucional el último párrafo del artículo 3 de la ley provincial 4296 del 2008 (gestión Saiz) cuando establece que "la decisión de otorgar permisos de exploración y concesiones de explotación y/o de transporte, así como prorrogar sus plazos, autorizar sus cesiones o renegociaciones, serán privativas del Poder Ejecutivo". La delegación de atribuciones legislativas está prohibida por el artículo 76 de la Constitución nacional.
La preservación del recurso
La Constitución provincial señala la importancia de preservar los hidrocarburos, insumo escaso y no renovable. No sólo se debe minimizar el desperdicio durante la extracción y transporte, proceso hoy bien afinado gracias a los oleoductos y gasoductos; es mucho más importante el uso de técnicas de extracción apropiadas a las características geológicas de los yacimientos.
Si para maximizar la rentabilidad de corto plazo -meta generalizada de los empresarios en la Argentina- se usan técnicas inapropiadas, al final de la vida útil del yacimiento pueden quedar grandes cantidades de hidrocarburos de costosa o imposible recuperación. El Estado debe velar y obligar a una extracción eficiente.
La cláusula constitucional promueve la maximización del valor agregado y de los puestos de trabajo cuando establece que "la ley fija los porcentajes de los productos extraídos que necesariamente deberán ser industrializados en su territorio". Lamentablemente, la redacción no refleja bien el debate que la precedió al no explicitar que el porcentaje mínimo de industrialización no puede ser nulo.
El tema fue aclarado por el convencional Emilio E. Carosio, quien señaló que ante la duda de si el porcentaje de gas industrializable era 10 ó 15% se dejaba el número exacto a la ley (el texto completo de este debate puede consultarse en la fuente citada al final). El mandato de industrialización de los hidrocarburos extraídos fue ignorado por la ley 4296, que por omisión le asignó el valor cero.
Esta ley fue aún más lejos porque, en vez de fijar rigurosos requisitos a las explotaciones, resuelve "declarar de utilidad pública e interés social toda actividad hidrocarburífera que se desarrolle en el territorio provincial", es decir, independientemente de la forma en que se haga o del destino que se dé a sus productos. En cuanto al lugar, el inciso a del artículo 3 de la ley 4296 encomienda "determinar las zonas de la provincia en las cuales interese promover las actividades regidas por esta ley". El problema es si estas áreas se delimitan sólo en base a la existencia de hidrocarburos o si se tendrán en cuenta criterios sociales y ambientales, ya que el carenciado texto de la ley nada dice al respecto.
Dos de las cuatro cuencas de hidrocarburos de Río Negro requieren un análisis especial: la del Ñirihuau y la de Somuncura. La de Ñirihuau está en la zona boscosa y turística del Parque Nacional Nahuel Huapi y contiene numerosos asentamientos rurales productivos, algunos de cuyos pobladores ya se han opuesto públicamente a las explotaciones. La Defensoría del Pueblo de Río Negro pidió a las municipalidades de la zona que hicieran consultas públicas al respecto, pedido que no ha tenido eco. El problema no es la dificultad de estas consultas sino los intereses que se priorizan: Bariloche hizo un referéndum para autorizar un hipermercado. ¿Tienen los pobladores, rurales o urbanos, el derecho a decidir sobre las actividades que se realizan en su hábitat? El sentido común dice que sí, pero la falta de leyes explícitas dice que no. En cuanto a la Meseta de Somuncura, es reserva natural creada por decreto provincial 356/86 e integrante de la Red Federal de Áreas Protegidas.
Durante la gestión Massaccesi, en 1995, la ley provincial 2883 creó la sociedad anónima estatal de hidrocarburos Edhipsa, para "ampliar las reservas de petróleo y gas y el incremento de la producción, el progresivo procesamiento de la misma dentro del territorio provincial y el acrecentamiento de la renta petrolera provincial". Como ya se señaló, la industrialización no se hace y el máximo aumento de producción (y de la renta petrolera provincial y municipal) es incompatible con el buen uso del recurso. La empresa no parece haber sido auditada y hay constancias oficiales de que miembros de la auditoría provincial han formado parte del mismo directorio que debían controlar. La Defensoría del Pueblo y varios legisladores provinciales oficialistas y no oficialistas han señalado ya que sería un grave error renovar anticipadamente las concesiones de explotación, como propone el gobernador Saiz, sin verificar el buen cumplimiento de los compromisos asumidos por todas las empresas, incluyendo Edhipsa. Este cumplimiento está en duda por la continua disminución de las reservas probadas y probables. Según datos de la Secretaría de Energía de la Nación (la provincia no los brinda en el sitio de internet de la Dirección Provincial de Hidrocarburos) en el 2008 las reservas comprobadas de petróleo de la provincia eran menos de la mitad de las del 2001 y las de gas, menos de la cuarta parte. Sin minimizar la importancia de estas dudas, creo sin embargo que el problema principal es que la extensión de las concesiones llevaría prácticamente al agotamiento de los yacimientos sin el mínimo cumplimiento de los fines constitucionales.
Control y capacitación
A pesar de los importantes ingresos recibidos por las explotaciones, el Ejecutivo de la provincia de Río Negro no ha creado un área idónea para el estudio científico y el control tecnológico de la gestión de los yacimientos y de las concesionarias.
Las tareas de capacitación del personal de la provincia se han otorgado por los contratos de concesión a las mismas empresas que deben ser controladas. A juzgar por la información oficial, los únicos controles que se hacen son los del volumen de entrega a ductos (es decir, de la recaudación fiscal), no de la racionalidad de la explotación y del buen cumplimiento de los recaudos ambientales. No se brindan al acceso público ni siquiera las cifras anuales de los volúmenes extraídos, sólo porcentajes, y la información puesta en internet por la Dirección General de Hidrocarburos no parece haber sido actualizada desde el 2006.
¿Cuál es la política de hidrocarburos de mediano y largo plazo del gobierno provincial? ¿Qué estudios se han hecho y qué propuestas se han elaborado para la industrialización de los hidrocarburos en territorio rionegrino? ¿Cuáles son los controles de contaminación ambiental y las medidas encaradas para su disminución y eliminación? ¿Qué alternativas productivas se han propuesto para cuando se agoten los yacimientos? ¿Se dará a comunidades como las de la cuenca del arroyo Ñirihuau el derecho de elegir su forma de vida o sufrirán la misma destrucción ambiental y cultural que las comunidades andinas de la minería a cielo abierto? ¿Se priorizará la preservación de la reserva natural de Somuncura o los ingresos fiscales? ¿Qué beneficios brinda la empresa provincial de hidrocarburos Edhipsa? ¿Por qué miembros del organismo de control de esta empresa son o han sido al mismo tiempo integrantes de su directorio? ¿Por qué no están actualizados los datos de la Dirección de Hidrocarburos en internet?
Estas preguntas y muchas más que no tienen hoy respuesta requieren un profundo debate público del tema en la Legislatura provincial.
Este debate debería reafirmar la importancia de los hidrocarburos, dar pautas para el aprovechamiento social de su explotación, de los controles de su extracción y del cumplimiento de los compromisos asumidos, estableciendo un justo balance entre los derechos de las comunidades, la preservación del ambiente y la generación de temporarias rentas fiscales.
Para ello se necesita tanto una oposición crítica como un oficialismo responsable y comprometido con el futuro provincial. Hay buenos ejemplos, como el de 1954 cuando, gracias al voto negativo de legisladores radicales y peronistas, el Congreso de la Nación rechazó la propuesta del propio general Perón para otorgar concesiones (entonces mala palabra) a la estadounidense Standard Oil.
Las fuentes y otros detalles de este artículo pueden consultarse en la Enciclopedia de Ciencias y Tecnologías en Argentina: http://cyt-ar.com.ar/.
CARLOS E. SOLIVEREZ
(*) Dr. en Física y diplomado en Ciencias Sociales, ex secretario de Estado de Ciencia y Técnica de Río Negro. csoliverez@gmail.com
http://www1.rionegro.com.ar/diario/debates/2010/03/26/22883.php#
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